טור אורחמאת: עו”ד משה קמר
מבוא
בית המשפט העליון קבע לאחרונה, כי למוסדות התכנון מוקנה שיקול-דעת האם להכניס מגרש הכלול בתחומה של תוכנית בנין עיר למתחם האיחוד והחלוקה שבתוכנית ובדרך זו להקנות לבעלים זכויות מסחריות במסגרת האיחוד והחלוקה, או שלא להכניסו למתחם הזה ובדרך זו יופקע המגרש לצרכי ציבור והבעלים יהיה זכאי רק לקבל פיצויי הפקעה, אך לא זכויות במקרקעין (עע”ם 2279/19 הועדה למתחמים מועדפים לדיור (ותמ”ל) נ. נוימן ואח’, 24.7.2019).
נושא הערעור
במוקד הערעור עמדה תמ”ל/1038, תוכנית בנין עיר מפורטת בתחום רמת-גן, בסמוך למושב כפר אז”ר, ממזרח לכביש מס’ 4 ומצפון למחלף “אלוף שדה”. התוכנית, המשתרעת על שטח של כ-340 דונם, יוצרת מסגרת תכנונית להקמת שכונת מגורים הכוללת כ-1920 יחידות דיור למגורים וכ-250 יחידות דיור לדיור מוגן, שטחים לצרכי ציבור ושטחי תעסוקה ומסחר. התוכנית הוכנה בהתאם לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע”ד-2014, וכוללת גם הוראות לעניין איחוד וחלוקה שלא בהסכמה וכן טבלאות הקצאה ואיזון בהתייחס למתחם האיחוד והחלוקה המסומן רק בחלק משטח התוכנית. המגרש מושא הערעור מורכב מחלקת מגורים ומחלקה חקלאית. המגרש מצוי באזור הצפון-מזרחי של התוכנית ומנותק ממנה מבחינה גיאוגרפית זולת חיבור באמצעות דרך גישה צרה המצויה בגבולות התוכנית. בתוכנית שונה ייעוד המגרש משטח חקלאי לייעוד של “מאגר בריכת מים ומתקנים הנדסיים”, לצורך הקמה של בריכת מים, אשר מיועדת לאיגום ולאספקת מים עבור השכונה המוצעת בתוכנית ועבור חלקה המזרחי של העיר רמת-גן. המגרש לא נכלל במסגרת הוראות האיחוד והחלוקה שבתוכנית. בעל הזכויות במגרש הגיש התנגדות לתוכנית, בטענה שהוא זכאי שמגרשו ייכלל במתחם האיחוד והחלוקה שבתוכנית, וכי הוא זכאי לקבל הקצאה של יחידות-דיור כנגד מגרשו המיועד לצרכי ציבור ולהפקעה. הוועדה דחתה את ההתנגדות. הבעלים הגיש עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי, ובית המשפט המחוזי נעתר לעתירה והורה לכלול את המגרש במסגרת טבלת האיזון וההקצאה. המדינה הגישה ערעור לבית המשפט העליון על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי. בית המשפט העליון קיבל את ערעורה של המדינה וקבע שהחלטתן של רשויות התכנון שלא לכלול את המגרש במסגרת האיחוד והחלוקה מוצדקת.
מהותו של מנגנון איחוד וחלוקה
מנגנון איחוד וחלוקה הוא אמצעי תכנוני, שנועד לאפשר ולהקל על ביצוע תכנון של חטיבת קרקע נתונה לייעודים שהוגדרו. באמצעות הוראות בדבר איחוד וחלוקה יכולים מוסדות התכנון המוסמכים לשנות את הזכויות הקנייניות של בעלי מקרקעין בתחומה של תוכנית, לאחד מגרשים, להורות על חלוקתם מחדש באופן שונה ולהקצות את הזכויות בהם באופן שונה בין בעליהם, כל זאת בין בהסכמת הבעלים ובין שלא בהסכמתם. כלי זה, שהינו יוצא-דופן בארגז הכלים של גורמי התכנון בשל אופיו הקנייני, נועד לאפשר למוסדות התכנון להגיע לתוצאה התכנונית הרצויה בעיניהם, באופן שמפחית בין השאר את הקושי שבריבוי בעלים בקרקע, ואת ההתנגדויות של בעלי קרקע שעלולות להקשות על הליך התכנון ומימושו. מטרתו לעזור לגורמי התכנון לפעול כך, שהבעלות בקרקע לא תהווה אילוץ, שיפגע באיכות התכנון ומימוש התוכנית באופן מיטבי.
מנגנון איחוד וחלוקה לא נועד לשמש אמצעי לפיצוי בעד הפקעת מקרקעין
באופן כללי, הפסיקה הכירה בשיקול-דעת רחב הניתן לגורמי התכנון בדבר ההחלטה על הדרך התכנונית שבה יקודמו היעדים הציבוריים של קרקע, אם בדרך הפקעה או בדרך של צירוף הקרקע למתחם איחוד וחלוקה. החלטה זו צריכה להתבסס על שיקולים תכנוניים מובהקים, כמו כל החלטה של מוסדות התכנון. בהתאם לכך, הגישה העקרונית של מוסדות התכנון שוללת שימוש במכשיר של איחוד וחלוקה רק לצרכי פיצוי בעלי הזכויות בקרקע בעד הפקעה שנעשתה בה. לבעל המקרקעין אין זכות קנויה שהתכנון המחודש של מקרקעיו ייעשה דווקא באמצעות הכלי התכנוני של איחוד וחלוקה.
התפיסה הבסיסית שוללת שימוש בכלי של איחוד וחלוקה רק לשם פיצוי בעלי הזכויות בעד הפקעת קרקעות לצרכי ציבור. מנגנון זה הוא איננו מנגנון לחלוקת העושר בין בעלי הקרקעות בתחום התוכנית ובין מי שקרקעותיהם אינן נדרשות באופן מובהק למהלך התכנוני. למעשה, בנסיבות מסויימות, דווקא הכנסתו של שטח לתחומי תוכנית איחוד וחלוקה, כאשר אין הצדקה תכנונית לכלול אותו בה, עשויה להביא לפגיעה בצדק החלוקתי.
לאור עקרונות אלה, קבע בית המשפט העליון, כי החלטתן של רשויות התכנון שלא לכלול את המגרש בתחומי מתחם האיחוד והחלוקה היתה מוצדקת. רק כשליש מהמים שעתידה לספק בריכת המים שתוכננה במגרש ישמשו את השכונה המתוכננת בתוכנית, ויתר ההספק מיועד לחלקים אחרים בעיר רמת-גן. אם כן, בריכת המים דרושה לצורך עירוני ומרחבי, ולא נועדה לשרת באופן מובהק את מתחם המגורים המתוכנן בתוכנית.
(ראו בהרחבה: אריה קמר, דיני הפקעת מקרקעין, מהדורה שמינית (התשע”ד-2013), מאת עו”ד משה קמר, כרך ראשון, בעמ’ 81-79).
המשרד מייצג רק בעלי מקרקעין שהופקעו ואינו מייצג רשויות מפקיעות. הטיפול והייצוג נעשים באופן אישי בידי עורך דין משה י’ קמר. צרו קשר לפגישת היכרות לא מחייבת, נשמח להיות שם בשבילכם ולשירותכם. צרו קשר עוד היום – 03-612-9444